张东峰请东宁市相关部门特意邀请来的专家认为，目前正处于“城乡国家”演进的过程中，农民和农村将呈现出持续分化的态势，以土地谋生，固守乡土的有之；离开乡土，进城务工的有之；离开城市，返乡创业的也有之。

    一些专家认为“一刀切”的土地制度，很难满足“城乡国家”阶段的需求。

    未来的土地制度应当更具有弹性和灵活性，以农村土地制度改革撬动乡村产业的重构，让乡村实现自我生长，与农民进城、财政支农一道成为乡村振兴的重要支点。

    张东峰便决定探索城乡统筹、城乡融合的路径，特别是对农村的土地制度进行改革探索，从而催生一批新形态的村镇。

    当然，张东峰没有盲目地全面地铺开改革，而是在省城高校、省级部门、特别是京城部委专家的指导下，选择几个典型的城镇和乡村进行试点。

    青元镇位于东宁市明宁区，距离市区约30公里。

    在青元镇撤村并组时，当地没有支柱产业，丘陵地区的人均耕地不足一亩，农民人均可支配收入仅5000元。青元镇上住着几千人，城镇化率并不高。

    经过专家论证，张东峰决定通过土地整治与村镇规划，在青元镇开始大规模种植杏树，发展乡村旅游与加工产业，从而成为特色小镇。

    青元镇的村民，一部分留在农地里耕作，一部分进镇进城，从二三产业中增加收入。

    从前青元镇的村民零星种过柑橘、梨、柚子等水果，但都不成气候。

    在政策和资金的扶持下，青元镇栎社村种植了一万亩杏树，在成熟季节，就能吸引城里人前来采摘。

    与此同时，在这一大片杏树林中，海元投资公司还开发了十几座独院民宿。

    乡间的石板小径穿过果园，民宿建筑使用红墙、竹子等本土元素进行设计，客人从一座三层楼的小院望去，满山杏林尽收眼底。夜晚还能见到远处城市的点点灯光，风景独特，立即吸引很多人前来观赏。

    在民宿周围的15亩杏林由原来的一户农家负责日常管理。海元投资公司引进省城农业大学的技术与专家，为老树嫁接新枝，极大提升了水果的品质。

    产出的经济效益由企业、农户按照三七比例分成，极大提高了农民的收入。

    张东峰认为开辟果园的价值不仅在于水果本身，更重要是通过环境与生态的营造，提升民宿的附加值。

    他坐在一幢还在装饰的民宿庭院里说道：“客人来了，杏子果盘送上来，走时再送几个，这个感觉就对了。”

    陪在一边的海元投资公司总经理陈海元将民宿的运营理念称为“亲戚朋友来了”。

    按照设计规划，每座民宿小院都聘请一位村民的中年妇女进行管理维护。

    她们会提前告知客人位置、交通，负责打扫房间，准备一日三餐和下午茶。

    足不离村，这些村民每月能获得4000多元的工资，外加“五险一金”。

    这种商业模式将果园、民宿、就业串联起来，一三产业得以实现融合发展，这便是张东峰在青元镇探索乡村振兴的一种尝试。

    另外，张东峰通过青元镇基层干部的努力，开展大规模土地流转工作，引入房车营地、马术、农庄等现代农业项目，吸引不少客商前来投资。

    改革开放后，城乡界限将土地划分为两种不同性质：城市土地和农村集体土地。

    城市土地归国家所有，地方政府对国有建设用地享有出让、使用、收益、处分等权利。

    农村土地归集体所有，大部分是永久基本农田、林地等，仅能作为农用。

    只有零散的土地可以用作建设用地，比如宅基地、修建村道的公益性建设用地，以及兴办乡镇企业的经营性建设用地。

    长期以来，地方政府如果要将农村土地用于其他建设，必须通过征地程序，将农村土地的性质转化为国有建设用地，再有偿出让给开发商，或划拨用于公益事业。

    这种用地模式有好的一面，也有不足的方面。

    通过征收方式，城市赚取了土地差价，用于补充地方财政，发展城市建设。

    农民和村集体获得一些经济补偿，却永久失去了土地的所有权、使用权。

    按照目前的政策，乡村土地仍然不可用于外来建设，大型产业项目很难落地于乡村。

    同地不同权的土地制度，虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线，但也导致农村产业发展远远滞后于城市。

    原先在县域之内，城镇开发占用多少农地，可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区（闲置的农宅、废弃的厂房），将村民转移至小楼集中居住，原来的农村建设用地则复垦为耕地。

    在一减一增之间，往往会节余出不少建设用地指标，农村便可将其卖到城市中换取资金，分享城市化红利。

    城市购得指标后才有资格继续扩张国有建设用地、建新区。

    “增减挂钩”政策的出现，在一定程度上解决了城市招商用地难题、缓和了城乡矛盾，但是张东峰经过深入调查后发现节余指标的流转受额度限制，且指标卖入城市后，农村会更局限于农业，根本没有提升的空间。

    在此背景下，来自省城和京城部委的专家学者提出深化“增减挂钩”改革制度。

    经过沟通和协商，张东峰代表东宁市与京城部委、省城部门签订三方协议，将乡镇范围内农用地转为建设用地的审批权从省级自然资源主管部门下放至东宁市。

    根据专家设计的方案，“小挂钩”项目区仅在本乡镇范围内设置，建设新区的土地性质不必转化为国有建设用地，集体建设用地所有权仍归农民集体，以此促进乡村产业发展。

    在张东峰的支持下，东宁市以“还权赋能”为核心，推进农村集体土地的所有权、农户使用权和全部房屋的农户所有权的确权、登记和颁证，并在此基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转。

    如此一来，农民拿到权属凭证后，不靠自己种地赚钱，转变为按股份享有土地或资产经营的红利。

    当然，这项庞大复杂的工作，单靠相关部门的力量无法完成，张东峰决定引入市场化动作机制。